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Décider ensemble
par Mouvement d’éducation populaire et d’action communautaire du Québec (MEPACQ)
Extraits d’un texte du MEPACQ, décembre 1997
La localisation, un concept nouveau au Québec? Dans le Québec d’avant les années 60, la pauvreté des infrastructures et la quasi absence de services et programmes sociaux universels avaient pour effet de réduire la mobilité d’une population sous-scolarisée. Tout ou presque se vivait au niveau de la communauté locale. (…)
C’est ce contexte précis qui a donné naissance à la Révolution tranquille. Au cœur de cet immense mouvement de « prise en charge », le Québec a trouvé un élan qui a permis de moderniser, de démocratiser et de rendre accessibles des services semblables à ceux offerts par les autres sociétés industrielles occidentales. Il s’est ainsi doté de programmes pour dispenser des services d’éducation, de santé et de développement social accessibles à toute la population, indépendamment du lieu de résidence et des revenus de chacun.
Pour réaliser son vaste programme de modernisation et de répartition des richesses, l’État a choisi de compter sur lui-même. C’est ainsi que l’appareil d’État québécois est devenu l’un des plus gros en Amérique du Nord. Désormais doté d’un gouvernement fort, l’État pouvait, en se servant du modèle keynésien (notamment de son caractère interventionniste et de son rôle régulateur) se fixer de grands objectifs nationaux et mettre en place une approche marquée par une planification provinciale. En effet, les décisions à propos des grandes politiques se prenaient au palier central et l’État élaborait des plans d’action pour l’ensemble du Québec. Les règlements et les normes étaient en conséquence uniformisés. Dans ce contexte, le développement « était vu comme devant nécessairement venir d’en haut, le savoir le pouvoir et les ressources étant, pour une grande part, concentrés au palier central ».1
Les exemples abondent pour illustrer la nature « centralisée » et « interventionniste » des structures mises en place dans la foulée de la Révolution tranquille. D’une part, nous retrouvons les projets d’envergure nationale, tels la nationalisation de l’électricité, le développement du réseau routier et la mise en place d’infrastructures dans les domaines de l’éducation, de la santé et des services sociaux.
D’autre part, c’est également à cette époque que l’on a vu la croissance accélérée des budgets et du personnel du secteur public, au point où l’État est devenu lui-même un employeur majeur au Québec. De plus, n’oublions pas que c’est à cette époque que naquirent les grandes corporations d’État, telles Hydro-Québec, Rexfor, la Caisse de dépôt et de placement, qui ont eu et ont encore un rôle indéniable dans la stratégie nationale de développement économique.
Signalons enfin que l’existence d’un État central fort a donné naissance à ses propres mécanismes centralisés de résistance. À titre d’exemples citons : la pratique, unique en Amérique du Nord, des négociations centralisées dans le secteur public, le renforcement de plusieurs regroupements nationaux, tels les centrales syndicales et, peu de temps après, la naissance d’organismes nationaux comme le Mouvement d’éducation populaire et d’action communautaire du Québec.
Au moment de la construction de l’État central fort, nous identifions déjà une tendance que l’on nomme aujourd’hui la régionalisation. À titre d’exemple, certains ministères, dès leur création dans les années 60, avaient une présence régionale. De plus: « Le problème des inégalités régionales devient une préoccupation du gouvernement du Québec au début des années 60. Les travaux du Bureau d’aménagement de l’Est du Québec (BAEQ) aboutissent à la présentation, en 1966, d’un plan de développement pour la région du Bas-St- Laurent-Gaspésie ».
Cette volonté régionaliste s’est intensifiée par la suite avec la création des régions administratives et des Conseils régionaux de développement (CRD) en 1968, ainsi que la création de nouvelles institutions comme l’Office de planification et de développement du Québec et les Conférences administratives régionales. Dans les faits, ces initiatives répondaient plutôt à une volonté de déconcentration, les décisions étant toujours prises à Québec.
Avec l’arrivée au pouvoir du Parti québécois en 1976, la volonté de décentralisation s’est encore accrue. On met en place des conseils régionaux sectoriels, notamment dans la culture (1977) et dans le tourisme (1979)3. On subventionne la mise en place d’infrastructures comme les parcs industriels et on crée les Municipalités régionales de comté (MRC). Vers le milieu des années 80, suite à la « crise des finances publiques », est apparu un autre type de remise en question de l’État. Sous l’influence grandissante de l’idéologie néolibérale, le Conseil des affaires sociales a publié le rapport historique Deux Québec dans un 3 qui démontraient que, malgré ses efforts, le gouvernement québécois n’avait pu réellement rendre les services de qualité accessibles à toute la population. Malgré une richesse collective importante, ce rapport révélait l’existence de disparités importantes entre les régions, entre les localités d’une même région, et entre les quartiers d’une même ville.
Ce rapport suivi d’autres projets de recherche préparait une première vague de politiques gouvernementales «�officielles» touchant la régionalisation, notamment l’Entente auxiliaire Canada-Québec sur le développement économique des régions du Québec et À l’heure de l’entreprise régionale. Les gouvernements amorçaient, avec ces politiques, un processus visant à confier des responsabilités ainsi que certains pouvoirs aux régions et aux localités. De même et selon les ressources disponibles, ils ouvraient la voie au soutien de projets de développement régional et, par conséquent, à la participation accrue des organisations économiques et socio-communautaires dans le développement de leur milieu.
Au début des années 60, bien que le Québec soit industrialisé, son économie accusait aussi un retard relatif sur le reste de l’Amérique du Nord. Largement contrôlée par des élites extérieures, elle reposait de façon importante sur le secteur primaire et l’exportation des ressources naturelles. En dehors de l’île de Montréal et en comparaison aux voisins ontariens et des États du Nord- Est, le secteur manufacturier au Québec était très peu développé. De plus, l’existence d’un secteur secondaire reposait en grande partie sur la présence de petites et moyennes entreprises (PME).
C’est ainsi que l’on retrouve dans les différentes réflexions des années 80 sur la régionalisation une préoccupation marquée pour le rôle moteur des PME dans la création et le maintien des emplois sur les plans local et régional. Avec la mise en place des accords de libre échange, cette préoccupation s’est accrue. Deux des effets de ce genre d’accord permettent de comprendre cette accentuation:
Comme le disait le Conseil supérieur de l’éducation en 1989 : « Au moment même où l’on constate que c’est l’essor et le maintien des PME qui créent l’emploi et qui contribuent au développement, on admet que c’est par le développement de chaque région, particulièrement par la création de PME dans chaque région, qu’on parviendra à être concurrentiel face aux marchés mondiaux ».
La restructuration économique mondiale des années 80 a durement frappé le Québec et les régions dont l’économie était basée sur les secteurs traditionnels ont particulièrement écopé (l’est de Montréal, Schefferville et le Saguenay). Ceci n’a fait que renforcer une stratégie de développement des PME dans la perspective régionaliste: « C’est ce qui fait croire à plusieurs que la revitalisation d’une collectivité locale ou régionale passe de plus en plus par le développement de l’emploi dans les petites entreprises. C’est par là que la population de cette région ou de cette localité contrôlerait davantage l’ensemble de son développement et serait moins dépendante des grandes firmes ou des gouvernements 7 ».
Il n’est donc pas étonnant de voir plusieurs « penseurs » et « décideurs » économiques et politiques au Québec prôner que le moyen de faire face à la mondialisation des échanges commerciaux est le développement maximal de chacune des régions et leurs contributions responsables au développement global : des régions fortes sont la garantie d’un Québec fort. Cette thèse est chère, entre autres, à Yvon Leclerc, autrefois secrétaire du Comité qui a produit Deux Québec dans un : « … il faudra introduire comme élément déterminant le désir des populations de travailler ensemble. Cet élément, ainsi que d’autres qui relèvent des traditions, de la culture locale et de l’histoire commune composent l’ensemble des critères qui mèneront à la décision de la révision des structures … des instances locales et régionales… Il incombera donc à ces instances locales responsables d’offrir à tous les sans-emploi une panoplie de projets suffisamment large pour que chacun puisse y trouver un centre d’intérêt qui favorisera, à terme, son insertion sur le marché du travail… [On y stipule] Que ce relais local connaît mieux que n’importe quel fonctionnaire du gouvernement central les besoins de son milieu et les réponses à y apporter. [et] Que le milieu, fut-il bien mal en point sur les plans économique et social, doit obligatoirement être partie de la solution ».
Les « régionalistes » critiquaient l’État keynésien pour la concentration du pouvoir politique qui le caractérisait. Le gouvernement québécois reprenant ce discours à son compte, il n’est pas étonnant de retrouver la régionalisation et la localisation au coeur de la « Réorganisation » actuelle puisque ces deux notions incarnent l’idée d’une «fragmentation» du pouvoir, des services et des institutions centralisés. Les maîtres de la «� Réorganisation » croient que ce discours répond aux attentes de la population : « Les Québécois et les Québécoises veulent des services moins bureaucratisés, plus accessibles et mieux adaptés à leurs besoins et à leurs réalités. Ils remettent en cause la centralisation toujours trop marquée de l’État […] Cette conviction sert de fondement à une action gouvernementale renouvelée visant à rapprocher son action et ses interventions du citoyen… »
Sans remettre en question le bulletin de vote, que la Banque mondiale décrit comme le moyen d’expression démocratique par excellence, cette institution constate que la nouvelle conjoncture le rend insuffisant.
D’après la Banque mondiale, il faut trouver d’autres mécanismes plus déconcentrés, plus fragmentés, pour faire en sorte que les aspirations des régions, des minorités et des pauvres soient prises en compte dans l’élaboration des politiques publiques. Avouant sa propre pratique d’être « de plus en plus à l’écoute des points de vue et des avis des organisations non gouvernementales, des groupes communautaires, des collectivités locales…et des syndicats », la Banque mondiale propose deux mécanismes, la consultation et le partenariat, pour renforcer la démocratie. Elle invite les États à faire de même. (…)
La Banque mondiale insiste : « Les pouvoirs publics sont plus efficaces s’ils sont à l’écoute des acteurs de la vie économique et des citoyens, et s’ils les associent à l’élaboration et à l’application des politiques59 ». Sans consultation régulière, les gouvernements ne peuvent pas tenir compte des attentes de la population : « […] en particulier de celles des minorités et des pauvres, qui ont généralement beaucoup de mal à faire entendre leur voix dans les coulisses de pouvoir […] Et même le gouvernement le mieux intentionné ne pourra pas répondre efficacement aux besoins collectifs, si la plupart d’entre eux lui sont inconnus ».
Il semble que le Gouvernement du Québec a compris les exhortations des grandes institutions internationales. Répondant à l’appel de la Banque mondiale, il « écoute » régulièrement la population.
Malgré un appétit apparemment insatiable pour sonder la population, auquel est jumelé un discours de démocratie participative, il apparaît de plus en plus évident que le gouvernement actuel, par ces différents moyens, ne mène qu’une politique de l’occupationnel. (…)
Outre la consultation, le nouvel État doit miser sur le partenariat comme moyen de fragmenter le pouvoir devenu trop concentré dans un État centralisé. D’après la Banque mondiale : « […] des solutions inédites doivent être trouvées associant les entreprises, les travailleurs, les ménages et les groupes de proximité. Il faut tout d’abord mettre en place de véritables organisations intermédiaires, dont les représentants au sein des instances de décision doivent être les porte-parole des citoyens ».
Si une pratique de concertation bipartite existe au Québec depuis longtemps (par exemple à la CSST), le partenariat multipartite est assez récent comme phénomène. Avec son arrivée, vient un nouveau discours sur le partage du pouvoir, car les adeptes du partenariat voient en lui un outil pour élargir la base décisionnelle et une nouvelle façon d’exercer le pouvoir.
Le bilan de quelques expériences de partenariat, notamment celles des Régies régionales en santé et services sociaux, commence à nuancer la panacée du partenariat comme expérience d’une démocratie renouvelée. Le partenariat, particulièrement dans un contexte de localisation et de régionalisation, loin de représenter une fragmentation du pouvoir, semble n’être que la reconcentration du pouvoir ailleurs mais pas autrement.
Ainsi, le discours veut que le partenariat et la régionalisation soient des façons de rapprocher les centres de décisions du citoyen, pour lui donner la possibilité d’intervenir directement dans les affaires « de la cité ». Dans les faits, n’assistons-nous pas plutôt à la reconstitution de la bureaucratie et de l’élite locale? Devant le déséquilibre – au niveau des ressources, des conditions de participation, de la capacité de recherche, de l’expérience des individus - qui traverse l’expérience actuelle de partenariat dans le réseau de la santé et des services sociaux, ce nouveau mode de gestion entraîne davantage une concentration du pouvoir entre les mains de l’élite régionale, ce qui est loin d’une réelle démocratisation du pouvoir.
La grande gagnante dans la « Réorganisation» en cours, elle-même à l’origine du mouvement de démantèlement de l’État, est l’entreprise privée :
On nous dit donc que l’avenir du Québec passe par la valorisation des régions et des localités. Un Québec fort est la somme de régions fortes. Pour avoir des régions fortes, il faut que la population se prenne en main localement. Pour faire cela, il faut que la collectivité se sente impliquée, empowered et bien représentée par les partenaires. Il faut donc procéder à une fragmentation, vers la communauté ou le milieu, des institutions et des programmes trop centralisés et trop distants. (…)
Mais quelle est donc cette « collectivité » que les différents projets de réforme cherchent à revaloriser? Bien sûr, la « collectivité » ou la « communauté » peuvent exister dans l’esprit des penseurs, ou encore dans celui des professeurs de la Science de la régionalisation, mais peuvent-elles exister comme un objet de politique publique?
Nous sommes sceptiques : « la Collectivité locale » dont on nous parle existe-t-elle? Se pourrait-il que « l’effort global des collectivités » ou « la participation directe de chaque collectivité locale dans la réalisation [d’un projet]… » demeurent davantage du domaine de la poésie que des éléments d’un véritable plan visant le plein emploi?
Ce discours chosifié sur la collectivité locale et la régionalisation repose essentiellement sur des concepts de « bien commun » et « d’intérêt commun ». Ainsi va le discours : si, par la fragmentation, on peut se rapprocher du peuple, c’est dans ces nouveaux lieux où s’exercera le pouvoir que « nous » pourrons mieux identifier, et « nous » entendre, sur « l’intérêt commun » (la création d’emploi, l’aide aux pauvres, le développement économique local), ce qui permettra par la suite de cibler « nos » efforts communs.
Est-il possible d’avoir réellement « un intérêt collectif commun »? Tout le monde serait d’accord pour dire que la création d’emplois durables, décents et stables pourrait faire l’objet d’un intérêt collectif. Mais commun? Comment, même sur le plan local (et peut-être surtout sur le plan local si nous avons à faire face aux petits barons et à la petite élite nouvellement revalorisée), peut-on réconcilier l’intérêt de l’entrepreneur capitaliste qui est celui d’avoir une main d’oeuvre à bon marché afin de maximiser ses profits avec l’intérêt de la chômeuse ou du chômeur?
On peut aussi poser la question autrement. En quoi, par exemple, les intérêts de la MRC du Fjord du Saguenay sont représentatifs des intérêts des Saguenayennes? Sont-ils les mêmes? Pourquoi choisir de miser, et de bâtir sa politique d’emploi, de développement économique et de développement social sur la solidarité régionale plutôt que sur une remise en question du patriarcat? Pourquoi choisir la lorgnette « régionale » comme angle d’approche, plutôt qu’une remise en question du capitalisme comme mode d’organisation économique? Peut-être pouvons-nous trouver réponses à ces questions dans les priorités de fragmentation de la Banque mondiale, de l’OCDE et du Fonds monétaire international, où nous n’avons retrouvé aucun projet de restructuration féministe ou socialiste.