1- Analyse
Dans les années 90, on a repensé Montréal à l’échelle métropolitaine
Compte tenu de la fragmentation de la région métropolitaine de Montréal au plan institutionnel, les travaux de prospective engagés au début des années 90 par des chercheurs et des experts, notamment ceux du Groupe de travail sur Montréal et sa région en 1992-93 (rapport Pichette), ont formulé des diagnostics sur les formes de gouvernement qu’il faudrait promouvoir à Montréal. Ces derniers ont alors systématiquement insisté sur la nécessité de repenser le devenir de la ville à une échelle beaucoup plus large parce qu’ils estimaient que cette dernière offrirait des avantages considérables en matière de gouvernance territorialisée,
Les projections des experts étaient alors unanimes : le salut de Montréal ne pourrait passer que par un système de gouvernance métropolitaine se démarquant des institutions classiques incarnées par les municipalités. On préconisait la création d’institutions métropolitaines fortes permettant de pallier la fragmentation institutionnelle de la région.
C’est dans ce contexte que le gouvernement québécois a annoncé, à la fin des années 90, la mise en chantier d’une vaste réforme des institutions locales. Un large consensus s’est alors dégagé pour que la réorganisation de la vie de la cité et le management des grands réseaux publics soient pensés et réalisés à l’échelon de la région métropolitaine tout en maintenant des municipalités pour la gestion de proximité.
Il y aurait alors eu beaucoup moins de municipalités fusionnées. On aurait aussi pu mettre beaucoup plus d’emphase sur les modalités de la participation démocratique des citoyens, un enjeu central en matière de gouvernance métropolitaine.On aurait pu aussi tendre vers l’organisation d’un consensus associant l’ensemble des acteurs de la société civile aux acteurs publics
Cette solution aurait àgalement pu signifier l’extension de la Communauté urbaine de Montréal à Laval, à la Rive sud ainsi qu’aux municipalités des couronnes nord et sud comprises dans la zone de recensement du Montréal métropolitain.
En 2000, Québec a dit non à la gouvernance métropolitaine
Mais l’histoire ne s’est pas déroulée comme l’avait prévu ce scénario. Prenant de court tous les spécialistes du développement urbain et même ses conseillers, le gouvernement Bouchard a fait voter en 2000 une loi imposant la fusion de quelque 200 de municipalités attenantes aux principales villes-centres de la province dont les 29 de l’île de Montréal.
Longtemps hostile au concept une île une ville cher au maire Jean Drapeau et repris par le maire Pierre Bourque, le premier ministre a paradoxalement pesé de tout son poids politique pour imposer finalement une solution reconnaissant la place particulière de la ville de Montréal dans le système québécois. Selon le professeur Alain Faureii il semblait avoir acquis la conviction que les élites montréalaises devaient être les seules à garder la maîtrise des grandes orientations de la métropole.
Pourtant le premier ministre s’était engagé durant la campagne électorale de l’automne 1998 à ne pas effectuer de fusions sur l’île de Montréal. De plus, en 1999, le rapport Bédard sur l’avenir de Montréal, commandé par la ministre des Affaires municipales Louise. Harel, s’était prononcé contre la fusions généralisées des villes de l’île de Montréal parce que ses études démontraient que ce type de solution, loin de réduire les coûts, les augmenterait.
Quoiqu’il en soit, la région métropolitaine de Montréal, qui à l’origine devait être le cœur de la réforme, voire même son unique objet, a été découpée en trois blocs. Le niveau métropolitain est donc resté subsidiaire et il l’est toujours.
À la différence des fusions survenues à Toronto quelques années auparavant, le gouvernement québécois n’a donc pas créé une métropole, mais trois villes : Montréal et Longueuil ainsi que Laval (où la fusion remontait à 1965). Et il a conçu la réorganisation municipale sur trois paliers : un lieu de planification au niveau régional avec la Communauté métropolitaine de Montréal qu’on appelle parfois le «club sélect des maires», un lieu de gouvernement au niveau de l’île de Montréal et des arrondissements au niveau infra-municipal.
Après les défusions, le gouvernement Charest a poursuivi ce bricolage institutionnel en ajoutant un quatrième palier : le supra-municipal doté d’un conseil d’agglomération regroupant Montréal et les 15 villes reconstituées sur l’île. Le poids de chaque municipalité membre y est proportionnel à son importance démographique, soit 87% dans le cas de la ville centre qui exerce donc un contrôle absolu sur toutes les décisions. Le gouvernement libéral a, par ailleurs, augmenté les pouvoirs des arrondissements de Montréal et a créé la fonction de maires élus.
La Communauté métropolitaine de Montréal a une portée très faible
Au niveau régional, après avoir envisagé la possibilité de mettre en place des organismes se rapprochant d’un gouvernement métropolitain, le gouvernement péquiste a finalement opté pour d’une structure beaucoup plus «légère», la Communauté métropolitaine de Montréal (CMM) regroupant les 82 municipalités du Grand Montréal. La population est représentée indirectement sur son conseil par des élus locaux plutôt que par des élus métropolitains.contrairement à une recommandation faite au gouvernement par la commission Bédard en 1999.
Quelle est donc la légitimité de ces élus locaux ? Pourquoi pas des élus métropolitains ? Différentes formules peuvent être envisagées tel qu’une portion d’élus métropolitains et une proportion d’élus locaux, tel que Toronto l’a expérimenté. De plus comment mettre sur le même pied des villes comme Montréal, Laval, Longueuil et d’autres comme Senneville (1 028 hab.), St-Mathieu-de-Beloeil (2 333 h)., Pointe-Calumet, (6 038 h,).
Après 10 ans, les observateurs sont unanimes à constater que cet organisme de planification n’a pas réussi à faire adhérer les citoyens au concept de région métropolitaine ni à y développer un sentiment d’appartenance.
C’est donc dire qu’encore aujourd’hui l’idée d’une citoyenneté métropolitaine reste utopique. Le fait que les dirigeants de la communauté soient délégués par les villes et non élus directement; l’appui mitigé du gouvernement québécois qui adopte des politiques ne favorisant pas les actions à l’échelle métropolitaine sont d’autres facteurs qui font que la population ne se reconnaît pas à l’échelle territoriale de la CMM et que nous n’assistons pas à la naissance d’une identité métropolitaine. Cette dernière est un espace public de délibération politique, mais uniquement pour les élus qui siègent à huis clos lorsqu’ils prennent des décisions. Cette communauté ne rejoint pas les citoyens.
De plus, les élus locaux sont incapables de coopérer et d’arriver à un consensus sur un modèle de gestion métropolitaine. Ils ne suivent pas de stratégie commune car leurs intérêts locaux respectifs sont opposés et ils priment sur les intérêts métropolitains. Pourtant ils se perçoivent comme les seuls représentants légitimes pour traiter les affaires métropolitaines. Ainsi, les maires des couronnes nord et sud ont un comportement semblable devant les réformes proposées : ils sont pour le statu quo. Il croient que la coopération inter municipale doit être volontaire,et libre d’une contribution fiscale.
On a encore constaté cette réalité en 2008 lors de l’épisode du débat sur les péages alors que les maires des couronnes nord et sud ont tiré à boulets rouges sur la proposition du maire de Montréal rendant tout compromis, voire même toute discussion impossible.
En résumé, la CMM ne rencontre qu’une des cinq conditions que le politologue Weber pose pour constater l’émergence d’un nouvel espace public soit le développement de politiques intégrées. Dépourvue de pouvoirs de taxation et exclue de la prestation de services publics, elle n’est pas une institution forte permettant de pallier la fragmentation institutionnelle de la région. L’appui mitigé qu’elle reçoit du gouvernement actuel qui accorde plus d’importance aux conférences des élus; l’absence aussi de coalitions politiques régionales qui revendiqueraient des enjeux précis ainsi que l’absence de participation et de sensibilisation des citoyens constituent autant d’autres facteurs négatifs.
«Le gouvernement québécois semble estimer que le renforcement de la région montréalaise, où vit la moitié de la population du Québec, risquerait d’affaiblir la position de l’État québécois face au gouvernement d’Ottawa. Cela éclaire –en partie du moins- la réforme urbaine et métropolitaine des années 2000, alors qu’on a créé une communauté métropolitaine et qu’en même temps ni les MRC, ni les régions administratives ne sont abolies divisant d’autant les municipalités entre elles et rendant moins facile leur concertation à l’échelle de la métropole», affirme le sociologue Pierre Hamel, de l’Université de Montréaliii
Compte tenu de sa nature d’instance de planification, du peu de ressources mises à sa disposition par le gouvernement provincial et du maintien des MRC et autres, la CMM a donc une portée administrative et institutionnelle très faible. Elle n’a pas pu créer la cohésion nécessaire pour assurer le leadership métropolitain.
L’enchevêtrement institutionnel du Montréal métropolitain
Après bientôt une décennie de chambardements administratifs et de rafistolages institutionnels apportés par une kyrielle de lois, dont la loi 22 adoptée en 2008 est la plus récente, on se retrouve avec une région métropolitaine beaucoup plus fragmentée qu’il y a 25 ans sur le plan institutionnel. C’est en quelque sorte un spaghetti politico-administratif dont l’enchevêtrement apparaît inéluctable.
Qu’on en juge par l’énumération suivante :
- Au palier municipal, il y a la ville de Montréal avec ses 19 arrondissements décentralisés au niveau infra-municipal,
- Au palier supra-municipal, il y a l’agglomération de l’île de Montréal qui compte 16 municipalités dont 15 reconstituées suite aux défusions. Elles sont regroupées dans un Conseil d’agglomération dominé par la ville de Montréal qui représente 87% de la population. Ce dernier administre quelque 60% des ressources financières des municipalités membres. Un autre conseil d’agglomération a aussi été mis sur la Rive Sud qui regroupe Longueuil et quatre villes défusionnées.
- À l’échelle métropolitaine, il y a une agence de planification et de coordination, la Communauté métropolitaine de Montréal (CMM) y réunit 82 municipalités regroupées, dans ce qu’on appelle cinq régions à ce niveau : l’agglomération de Montréal, l ‘agglomération de Longueuil, la ville de Laval, la couronne Nord et la couronne Sud. Les municipalités membres continuent à prendre en charge la prestation des services publics; ce qui explique la multiplication des régies intermunicipales.
-La Communauté métropolitaine n’est pas le seul intervenant à son niveau. Elle doit composer avec d’autres organismes dans des domaines comme le transport en commun et la promotion du développement économique, notamment l’Agence métropolitaine de transport (AMT) et Montréal internationale.
- Le Montréal métropolitain est aussi recoupé par cinq régions administratives différentes relevant de Québec (Montréal, Laval, Montérégie, Laurentides Lanaudière). Ces régions administratives sont dotées de 7 Conférences des élus (CRÉ). Plusieurs ministères provinciaux et fédéraux surimposent aussi leur découpage particulier.
-Il faut aussi faut aussi compte 10 municipalités régionales de comté (MRC).
Tous ces organismes sont constamment en interaction et s’opposent souvent l’un à l’autre. Le rôle de coordination devrait logiquement revenir à la Communauté métropolitaine mais ce n’est pas le cas. Un exemple parmi plusieurs : une opération relativement simple comme l’implantation de la carte OPUS pour les usagers du transport en commun dans la région métropolitaine s’avère un fiasco parce qu’aucun organisme ne la coordonne et que la Société de transport de Montréal, l’Agence métropolitaine de transport et les services d’autobus de Laval et de Longueuil ne s’entendent pas. La Communauté métropolitaine assiste, impuissante, à ce crêpage de chignons fait sur le dos des usagers.
-Cet enchevêtrement est encore complexifié par l’ajout de quelques dizaines de circonscriptions électorales provinciales et fédérales ainsi que de commissions scolaires.
Les experts sont unanimes : on aurait avantage à développer la démocratie à l’échelle supra-municipale parce que la mise en commun de la gestion et du financement des services et des équipements métropolitains a un important effet de redistribution.
Mais ce n’est pas facile parce que la mise en place de la CMM n’a pas permis de réduire le nombre d’organismes intermédiaires ou régionaux. Une des conditions de réussite aurait été de diminuer le nombre d’intermédiaires : faire le ménage parmi les MRC et les régions administratives et les réorganiser autour du pôle métropolitain. Nombre d’études l’ont suggéré.
Mais on en a rajouté au contraire : il y a 5 régions administratives et depuis l’arrivée au pouvoir des libéraux y en a maintenant en plus 7 CRÉ. (conférence régionale des élus. Plusieurs de ces régions et de ces CRÉ sont partiellement dans la CMM et partiellement en-dehors.
Les MRC n’ont pas été redéfinies, pis on les a rendues «schizophrènes», selon l’expression de la professeure Marie-Odile Trépanieriv. En effet, 6 d’entre elles, sur les 10 faisant partie de la CMM, sont partiellement à l’intérieur et partiellement à l’extérieur de l’organisme. Cela veut dire qu’elles n’ont pas les mêmes pouvoirs, responsabilités et obligations à l’égard des différentes parties de leur territoire.
«La situation présente demeure cacophonique». estime Mme Trépanier.
Prendre en compte le territoire fonctionnel, c’est-à-dire la région métropolitaine
«Le défi de la gouvernance métropolitaine doit être relevé pour assurer le développement de la région métropolitaine de Montréal et de Québec.» Le haut fonctionnaire québécois qui a fait cette affirmation lors d’un colloque tenu en 2005 sur la réorganisation municipale au Québec, Yves Lafortune, s’est dit d’avis qu’une réponse adéquate à ce défi doit passer par la mise en place d’institutions municipales intégrant les problématiques de ces deux régions, c’est-à-dire «assurant une prise en compte du territoire fonctionnel qui lie la géographie et les activités socio-économiques».
Se livrant a une réflexion sur le même sujet, il y a quelques mois, Roméo Bouchard, coordonnateur national de la Coalition pour un Québec des régions, a écrit dans une note interne intitulée Que faudrait-il pour que la métropole (Montréal) et la capitale (Québec) soient vraiment des régions ? : «Si on veut donner une existence politique et économique aux régions dans un Québec décentralisé, il va falloir se rapprocher le plus possible des territoires qui peuvent permettre une dynamique politique sociale et économique intégrée. Dans le cas de la métropole et de la capitale nationale il est indispensable de délimiter un territoire régional assez proche des actuelles communautés métropolitaines tout en prévoyant des structures de participation efficaces».
Et M. Bouchard de conclure : «La ‘région politique’ n’est-elle pas la structure métropolitaine tout indiquée pour remplacer les communautés métropolitaines et les conseils d’agglomération (actuels) qui ne fonctionnent pas très bien? La mission des gouvernement régionaux sera précisément de rendre possible cette intégration et cette prise en charge territoriales. C’est une des conditions pour que les Québec des régions puisse prendre forme».
Un colloque regroupant une centaine de personnes, tenu par la section montréalaise de la Coalition pour un Québec des régions l’automne dernier, a permis d’établir un consensus en ce sens. Un des principaux conseillers des gouvernements péquistes, M. Louis Bernard, a même proposé, à cette occasion, que la Communauté métropolitaine de Montréal soit éventuellement dirigée par un président élu. Aujourd’hui, c’est le maire de Montréal qui occupe cette fonction
Pour sa part, le sociologue Pierre Hamel constate que, lorsqu’on regarde les tendances du développement urbain des 50 dernières années, on ne peut ignorer que la ville prend forme désormais à l’intérieur de l’espace métropolitain. «Le déplacement des classes moyennes à la périphérie de la ville-centre, la construction de nouveaux équipements urbains comme des écoles et des hôpitaux tout comme le re-déploiement des entreprises dans la même direction ont fait que la réalité de la centralité urbaine n’est plus confinée au territoire de la ville-centre», affirme-t-il.
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i Le texte qui suit s’inspire du contenu de séminaires tenus sur le sujet, ces dernières années, par le Réseau Villes, régions ,monde (VRM)
ii FAURE, Alain, Montréal, une métropole à l’épreuve du pouvoir d’agglomération, conférence prononcée, le 10 octobre 2004 à Montréal, dans le cadre des XV11e Entretiens Jacques-Cartier
iii HAMEL, Pierre, La ville pensée dans son espace métropolitaine, conférence prononcée, le 24 octobre 2008, dans le cadre d’un séminaire du Réseau Villes, régions,monde.
ivTRÉPANIER, Marie-Odile, Vers une démocratie métropolitaine, conférence prononcée, le 24 octobre 2008, lors d’un séminaire du Réseau Villes, régions, monde.
2- Perspectives
2.1- Objectifs
- Ramener à l’ordre du jour de l’agenda politique le dossier des structures de gouvernance de la région métropolitaine de Montréal afin de les réformer éventuellement pour que ses institutions soient moins fragmentées qu’actuellement dans un but de cohérence et d’efficacité. .
- Que la Communauté métropolitaine de Montréal devienne un organisme plus démocratique et doté de plus grands pouvoirs - pouvant aller jusqu’à la transformer en gouvernement régional avec des dirigeants élus - afin que cette dernière puisse assurer le leadership en développant un sentiment d’appartenance dans la population et en donnant naissance à une identité métropolitaine.
2.2- Mesure structurante
Que le gouvernement québécois mette sur pied un groupe de travail. composé d’experts et de citoyens intéressés par la question, qui étudie la situation actuelle afin de proposer les modifications qui renforcisse la région métropolitaine de Montréal tant du point de vue de son fonctionnement démocratique que de son efficacité sur le plan socio-économique.
2.3 . Principe d’action
Que le gouvernement québécois s’engage à donner des suites aux recommandations de ce groupe d’action après avoir consulté les municipalités concernées, ainsi que l’ensemble de la population de la région métropolitaine.
